Je vous invite à retrouver ci-dessous le détail de mon intervention en tant que rapporteur sur la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles. 

Seul le prononcé fait foi

Monsieur le Président,

Mes chers collègues,

Depuis plusieurs décennies, la question de l’organisation territoriale de notre pays revient régulièrement dans le débat public. Au cœur de cette réflexion se trouve naturellement la commune, qui demeure, pour nos concitoyens comme pour les élus, l’échelon le plus concret et le plus proche de la vie quotidienne.

Cette place centrale des communes se traduit d’ailleurs par la confiance dont bénéficient les maires dans notre pays. Ce lien de proximité, de responsabilité et de réactivité explique leur forte popularité, qui ne se dément pas à l’approche des élections municipales, dans moins de trois semaines.

Pour autant, chacun le sait, l’organisation communale française présente une singularité en Europe. Au 1^er janvier 2025, la France comptait 34 875 communes. Cela représente 40 % des communes de l’Union européenne, pour seulement 15 % de sa population.

Cette singularité n’appelle pas, en elle-même, une remise en cause de la commune. Elle invite en revanche à poursuivre notre réflexion sur les outils permettant aux territoires, notamment les moins peuplés, de se rassembler autour d’un projet commun afin de maintenir des services publics de qualité, de mutualiser des équipements et de renforcer leur capacité d’action. C’est dans cet esprit que s’inscrit le dispositif de la commune nouvelle.

Comme le rappelle un récent rapport de l’Inspection générale de l’administration consacré à ce sujet, la réduction du nombre de communes ne constitue pas une fin en soi. Elle doit s’inscrire dans un projet de territoire partagé. La commune nouvelle n’a de sens que si elle permet de mieux répondre aux besoins de la population et de mieux organiser l’action publique locale.

C’est précisément l’objet des réformes engagées depuis plusieurs années, en particulier depuis la loi du 16 décembre 2010 qui a créé le statut de commune nouvelle afin de simplifier les fusions de communes. Depuis lors, ce mouvement a produit des résultats concrets : 844 communes nouvelles ont été créées à partir de 2 724 communes, représentant près de 3 millions d’habitants.

Ce développement est certes important, mais il demeure encore limité quand on le met en perspective avec l’ensemble du territoire national. Le législateur a d’ailleurs cherché, à plusieurs reprises, à renforcer l’attractivité de cet outil, en particulier sur le plan financier, avec le pacte financier instauré en 2015, puis avec les assouplissements introduits en 2019.

Cependant, les dispositifs existants montrent aujourd’hui leurs limites. Le modèle de la commune nouvelle apparaît atone depuis 2019, pour des raisons à la fois conjoncturelles – notamment la crise sanitaire – et structurelles, liées à une moindre attractivité de la fusion de communes aux yeux des élus locaux. S’y ajoutent des disparités territoriales marquées : certaines zones, notamment dans le quart Nord-Ouest, ont beaucoup plus recouru à cet outil que d’autres.

C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition de loi d’origine sénatoriale visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, examinée et enrichie par le Sénat en janvier et février 2026, et adoptée dans cette chambre le 5 février dernier.

Cette proposition de loi poursuit un objectif clair : lever des freins à la mise en place des communes nouvelles et mieux accompagner leur fonctionnement dans la durée.

Elle comportait, à l’origine, 13 articles.

Sans entrer dans le détail de chacun d’entre eux, on peut rappeler qu’elle s’articule autour de plusieurs axes principaux :

• d’abord, faciliter la création des communes nouvelles, en simplifiant certaines procédures, notamment en matière de rattachement à un EPCI à fiscalité propre lorsque les communes fusionnées ne relèvent pas du même établissement. Tel est l’objet de l’article 1^er, qui simplifie cette procédure tout en conservant la plupart des garanties que le Conseil constitutionnel avait jugé manquantesdans une version antérieure du dispositif (il s’agit de sa décision QPC du 21 octobre 2016) ;
• Tel est également le cas de l’article 3 qui concerne le rattachement à un département ou à une région d’une commune nouvelle située sur le territoire de plusieurs départements ou régions. Je tiens à cet égard à souligner deux choses : tout d’abord, le droit de veto actuel des départements ou des régions s’apparente, de fait, à une forme de tutelle de ces collectivités sur les communes qui souhaiterait fusionner – ce qui est contraire à l’article 72 de notre Constitution. Ensuite, si les communes nouvelles formulent un souhait de rattachement, c’est bien le Gouvernement qui prendra in fine la décision, par un décret en Conseil d’État. L’État restera donc le garant de la cohérence territoriale;
• Second axe du texte : mieux prendre en compte les conséquences institutionnelles de la fusion, qu’il s’agisse des questions de périmètres, de représentation des anciennes communes, d’organisation du conseil municipal ou encore des effets liés au franchissement de seuils démographiques. Le texte cherche ici à éviter que la création d’une commune nouvelle ne se traduise, dès sa naissance, par une accumulation de contraintes pour nos élus locaux ;
• La proposition de loi comprend également un volet important de soutien au fonctionnement et à l’investissement, notamment à travers l’évolution de certains dispositifs financiers, ainsi qu’un ensemble de dispositions visant à mieux sécuriser les relations entre l’État et les communes nouvelles récemment créées ;
• Enfin, le texte aborde la question de la « défusion », en introduisant une procédure consacrée à cette hypothèse inspirée du droit existant pour les changements de modification territoriale des communes. Accompagner les communes nouvelles, c’est en effet aussi prévoir des règles claires lorsque des difficultés apparaissent et que la « défusion » est souhaitée par les électeurs ou par leurs élus.

Le Sénat a, par ailleurs, apporté plusieurs modifications notables au texte initial.

Il a d’abord enrichi la proposition de loi par l’ajout de deux articles : un article 7 bis, relatif à l’extension d’une expérimentation concernant les antennes d’officine de pharmacie aux communes historiques d’une commune nouvelle, et un article 11 bis, destiné à préciser la composition des commissions de contrôle des listes électorales dans les communes nouvelles.

Le Sénat a également supprimé l’article 9, qui visait à interdire le cumul des fonctions de maire délégué dans plusieurs communes déléguées, afin de laisser davantage de souplesse dans la constitution des équilibres locaux.

Au-delà de ces ajouts et suppressions, plusieurs articles ont été modifiés sans changer en profondeur l’équilibre du texte initial.

Au cours de l’examen du texte au sein de cette commission, je formulerai plusieurs propositions de modification visant à conforter les dispositions du texte initial, dans le respect de l’esprit du texte et de la volonté, que je sais largement partagée, de consolider le dispositif des communes nouvelles.

Je pense en particulier à l’article 6, dont je partage l’esprit : instaurer des dérogations évitant des effets de seuil pouvant être préjudiciables aux communes nouvelles au moment de leur création. La solution adoptée à cet article me paraît présenter des risques constitutionnels, car elle n’encadre pas suffisamment, y compris dans la durée, le pouvoir de dérogation octroyé au préfet. C’est pourquoi je vous proposerai deux amendements à ce dispositif. Ils visent :

• d’une part, à restreindre le champ des dérogations et à mieux encadrer les modalités d’exercice, par le préfet, de son pouvoir de dérogation ;
• d’autre part, à réduire d’un mandat la durée des dérogations. Ainsi, celle-ci durera au maximum 6 à 18 ans, en fonction de la date de création de la commune nouvelle.

Alors que les Françaises et les Français, ainsi que nos compatriotes européens, vont bientôt élire leurs maires, je formule l’espoir que nous puissions proposer à ces futurs élus un dispositif plus opérant, plus attractif et plus juste dont ils pourront s’emparer demain.

Je vous remercie.