Dernier texte en commission des Lois avant la fin de la session extraordinaire, le projet de loi pour habiliter le gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires par l’application du « Pacte européen sur la migration et l’asile » a été largement rejeté le mercredi 22 juillet. Ce Pacte est l’aboutissement de quatre ans de négociations au niveau européen et repose sur un équilibre entre la solidarité entre Etats membres et l’impératif de responsabilité dans la gestion des frontières. Définitivement adopté par l’Union européenne le 14 mai 2024, le Pacte se compose de neuf règlements et d’une directive. En tant que rapporteur sur ce texte, j’ai souligné l’importance en termes de clarté juridique d’autoriser le gouvernement à prendre des ordonnances pour permettre une application précise et légale des dispositions du Pacte. Aujourd’hui en inéquation avec le droit européen, la France se trouve dans une situation de brouillage juridique vis à vis des dispositions du Pacte, ; l’inscription de ce texte à l’ordre du jour a trop tardé compte tenu de l’agenda parlementaire des derniers mois. En effet, la plupart des dispositions du Pacte s’appliquent déjà depuis le 12 juin dernier. La situation juridique confuse et inédite entre la coexistence des règlements européens (qui s’appliquent déjà) et nos dispositions nationales peuvent être à l’origine de nombreux contentieux à venir. L’intelligibilité de notre droit était le principal enjeu de ce texte. Ce dernier ayant été rejeté, nous nous exposons donc à une explosion du nombre de contentieux et à la précarisation de personnes retenues à la frontière déjà en situation de vulnérabilité. Je formule le souhait que nous arrivions à trouver un accord entre les différents groupes politiques d’ici le passage en séance de ce texte afin que la loi soit entièrement intelligible et applicable dans de bonnes conditions.

Je vous invite à retrouver ci-dessous mon intervention en tant que rapporteur sur ce texte en commission des Lois : 

Monsieur le Président,

Monsieur le Ministre

Mes chers collègues,

• Le projet de loi que nous examinons ce jour en Commission habilite le Gouvernement à procéder par ordonnances aux adaptations juridiques rendues nécessaires par le Pacte européen sur la migration et l’asile.

Ce Pacte européen a été définitivement adopté il y a deux ans, en mai 2024, après dix années de négociation. La France a pleinement pris sa part dans sa préparation, en particulier lors de la présidence française de l’Union européenne en 2022 qui permit de relancer la dynamique de discussion.

Le projet de loi que nous examinons ce soir est un objet atypique à plusieurs titres : par son contenu (neuf règlements et une directive qui ont des implications majeures pour notre droit national), par sa forme (un article unique d’habilitation à légiférer par ordonnances), et enfin, et peut-être surtout, par son calendrier (discuter d’une réforme qui pour l’essentiel s’applique depuis le 12 juin dernier).

Il convient de préciser que la France n’est pas le seul État-membre dans ce calendrier délicat, puisque quatre autres pays sont dans une situation similaire à la nôtre. Mais cela ne saurait justifier que la France, et plus précisément son Parlement, s’en dessaisisse plus longtemps.

• Avant d’engager nos discussions, il me paraît important de préciser ensemble, Monsieur le Ministre, mes chers collègues, ce sur quoi porte ce projet de loi, et ce sur quoi il ne porte pas.

Ce projet de loi habilite le Gouvernement à adapter notre droit national au nouveau cadre juridique tracé par le Pacte.

La question n’est pas de savoir si nous sommes pour ou contre l’entrée en vigueur de ce Pacte européen : il s’applique déjà pour l’essentiel depuis un mois, les règlements étant d’effet direct, et continuera de s’appliquer même si le présent projet de loi est rejeté. De nombreuses dispositions ont déjà été précisées par voie réglementaire, avec la publication de plusieurs décrets ainsi que de la circulaire du 10 juin dernier.

La question n’est pas non plus de savoir si nous sommes pour ou contre le recours aux ordonnances : il n’est jamais aisé pour le Parlement de se dessaisir de sa compétence, même provisoirement, mais le calendrier tel qu’il s’impose aujourd’hui ne permet pas d’alternative. Comme l’a souligné le Conseil d’État, « la coexistence des règlements, d’application directe, et des dispositions nationales actuelles est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d’un important contentieux ». L’objet du présent projet de loi est précisément de mettre fin à cette situation juridique aussi confuse qu’inédite.

La question est de savoir si nous souhaitons, comme députés de l’Assemblée nationale, discuter du contenu et examiner des adaptations, en particulier lorsque les règlements ouvrent la possibilité aux États-membres d’adopter des clauses facultatives. En effet, refuser l’habilitation ne renforcerait pas le rôle du Parlement ; ce serait au contraire le priver de toute prise sur ces adaptations. Le présent projet de loi permettrait au contraire que ces adaptations soient soumises au Parlement dans le cadre du projet de loi de ratification que le Gouvernement s’est engagé à déposer. Les assemblées pourront alors débattre des choix retenus par le Gouvernement, exercer leur contrôle et, le cas échéant, modifier les dispositions proposées.

La question est également de savoir si nous souhaitons, comme législateurs, assurer la clarté et l’intelligibilité de notre droit national et permettre aux différentes parties-prenantes (demandeurs d’asile, associations, services de l’État…) de s’en saisir. Ce sont aujourd’hui environ 40 % des dispositions du Code du séjour et de l’asile (CESEDA) qui sont obsolètes, une situation qui ne semble pas tenable dans la durée.

• En conséquence, il convient d’être clair sur la portée des différents amendements de suppression déposés par les députés Socialistes, Ecologistes et Insoumis. Ces amendements ne conduisent pas à empêcher la mise en œuvre des dispositions du Pacte sur la migration et l’asile. Ces amendements conduisent uniquement à priver notre Assemblée d’un débat sur le fond, lorsque le projet de loi de ratification des ordonnances arriverait en discussion, et de procéder alors aux adaptations nécessaires.
• Monsieur le Ministre, je souhaite vous interroger sur trois points spécifiques.

1/ Concernant tout d’abord l’habilitation à légiférer par ordonnances, pouvez-vous nous indiquer comment le Parlement sera associé à la préparation et au suivi des ordonnances ? Si le projet de loi d’habilitation est adopté par le Parlement, quel sera ensuite le calendrier d’examen du projet de loi de ratification, et quelles seront les modalités d’association des parlementaires à leur mise en œuvre ?

2/ Concernant ensuite l’entrée en vigueur du Pacte sur la migration et l’asile depuis le 12 juin dernier, quelles seraient les conséquences d’une absence pérenne de loi nationale portant adaptation de son contenu ?

3/ Enfin, le Pacte prévoit une longue liste de clauses optionnelles permettant à la main des États-membres. Quelle est la liste de ces clauses optionnelles que le Gouvernement entend retenir ? Parmi ces clauses, lesquelles nécessitent impérativement une base légale pour pouvoir s’appliquer ?

Je vous remercie pour les précisions essentielles que vous nous apporterez ce soir, et salue la mobilisation des services de l’État dans ce contexte devenu particulièrement délicat.